环境审计，始于20世纪70年代的美国。随着世界环保浪潮的兴起，目前，已经成为审计领域的一项重要内容。对环境审计有关问题的研究，已成为各国审计机关的重要理论研究课题之一。近年来，我市也逐步加大了环境审计工作力度，督促政府部门规范环境保护专项资金的管理使用，促进各企事业组织加强节能减排，以推动我市可持续发展战略新目标的实现。从2005年开始，先后组织开展了环保、林业、土地等专项资金审计和审计调查26项，涉及资金7.08亿元，深入挖掘了资金管理和使用中存在的问题，促进了全市资源和环境保护工作成效的显著提升。但从总体上看，由于环境审计依据的不充分和不明确，导致了环境审计工作难以深入开展。

本文紧密结合我市环境审计工作实际，从环境审计的概念出发，对建立环境审计依据的必要性、环境审计的内容、完善环境审计依据的建议进行了初步探讨。

一、建立环境审计依据的必要性

环境审计是指审计机关依法对政府和企事业单位的环境管理系统以及经济活动的环境影响的真实性、合法性和效益性进行监督、评价和鉴证的行为。环境审计依据既是环境保护和环境管理的重要手段，又是审计组织开展环境审计的前提。在我国的经济和社会发展进程中，建立环境审计依据是十分必要的。

1、建立环境审计依据是开展审计工作的前提。我国的环境状况，需要完善环保法律、法规。我国正处在工业化和城镇快速发展的时期。目前，在自然资源的开发、利用和环境管理、保护方面，未能使经济建设与资源、环境协调发展。主要表现在：第一，从自然界取得的资源超过了自然界的再生能力，资源浪费严重。大面积植物被无计划地砍伐，土地过度耕种，技术水平低下的矿产采掘，使有限资源被加速吞噬，造成资源日渐枯竭；野生动物，频遭偷捕。这些导致再生资源的生长与捕获比例失衡，不可再生资源大量浪费。第二，释放到环境中的生产废弃物超过了环境的净化能力。一些生产企业产生的噪声殃及居民、学校、医院、机关；废气进入大气圈，形成酸雨；污水通过各种渠道进入水域，污染河道和农田系统，污染饮用水源。每年因环境污染和生态破坏造成的直接损失十分严重；而环境遭破坏所带来的负面效应和潜在损失，更难以估量。凡此种种，说明环境状况需要国家和各级政府制定完善的环境法律、法规，以规范企业和人们的行为，使环境治理有法可依，从而，为开展环境审计提供法律环境。

2、完善环保法律、法规是落实科学发展观的需要。我国现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略。可持续发展包括两个基本点：一是强调人类的经济行为应当与自然发展相协调，追求人与自然的和谐；不应凭借手中的技术，采取耗竭资源，破坏生态和污染环境的方式来追求发展；二是强调当代人在追求目前发展与消费时，力求使自己的机会与后代人的机会平等，不能使后代人由于现代经济过快发展而他受环境质量下降的恶果。要实现这种可持续性目标，也应有相应的法律法规，否则，难以遏止以浪费资源和牺牲环境为代价换取暂时的经济快速增长的不良现象。

3、拓宽审计领域，需要完善环保法律、法规。环境审计是协调环境、经济和社会三者效益相统一的纽带。经济再生产过程是以自然再生产过程为前提条件，而自然再生产又受到经济再生产过程的影响。要使环境、经济和社会协调发展，关键是加强环境管理。而环境管理责任是由政府部门及企事业单位具体承担的。其责任履行情况如何，需要由独立于环境管理者之外的第三者加以监督、鉴证和评价。审计组织以其超脱地位和特有的功能实施环境审计，对环境管理所发挥的重要促进和保障作用是其他机构无法替代的。目前尚缺乏环境审计方面的法律、法规。因此，只有通过环境审计的立法，扩大环境审计权限，建立可操作的环境审计工作细则，才能发挥审计组织在环境保护方面的特殊作用。

二、环境审计依据的内容

审计是一项独立的经济监督活动。审计工作依法进行审计就需要有审计依据。环境审计依据，是衡量和评价环境审计对象的真实性、合法性和效益性的准绳，也是审计人员对有关经济活动的环境方面查明事实真相后，据以判断是非优劣，作出审计结论的尺度。环境审计依据包括以下内容：

1、国际公约中的环境保护规范。我国先后加入了一批保护资源和环境的一般性国际公约、协定和议定书。主要有：《国际捕鲸公约》、《联合国海洋公约》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《国际热带木材协定》等。这是衡量和评价我国在环境保护方面，履行国际公约和议定书情况的依据。

2、宪法。即宪法中有关环境保护的规范。我国宪法第9条第2款、第10条第5款、第22条第2款和第26条，均对保护环境、防治污染作出了规定。

3、法律。即由全国人大以及全国人大常委会制定的有关环境保护法的规范性文件。包括：《环境保护法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。

4、行政法规和规章。行政法规是由国务院制定或颁布的调整环境关系的规范性文件。如：《水土保持工作条例》、《森林法实施细则》、《噪声污染防治条例》等。行政规章是由国务院下属主管部门制定或颁布的规范性文件。如：《环境保护标准管理办法》、《水污染物排放许可证管理办法》、《土地复垦规定》等。

5、地方性环境法规和规章。即由县以上地方人民代表大会、人民政府制定或颁布的有关环境方面的规范性文件。

三、完善环境审计依据的对策

1、加强环境审计立法，规范环境审计工作。环境审计工作要依法审计，就要有环境审计依据。如果环境审计法律法规不完备、不配套，则审计监督难以实现。近二十年来，我国虽然颁布了一系列环保方面的法律法规，但缺乏具体规范环境审计工作的法规。已颁布的《审计法》、《中国独立审计准则》等法规中，都没有环境审计的内容和具体实施办法，使环境审计实施缺少法律依据。因此，要通过立法，完善法律体系，使审计组织在环境监督、管理方面有特定的审计权限，充分发挥审计的作用。另一方面，要制定具有可操作性的环境审计工作细则，使环境审计的范围、内容、程序和方法等走向制度化，使环境审计的实务操作规范化，提高环境审计工作质量。

2、严格环境标准管理制度。环境标准管理制度是实施环境保护的基本保证，是环境监督管理的核心，它对提高环境质量，推动环境科学技术的进步具有积极意义。二十多年来，我国在环境标准的建立方面虽已形成环境标准体系，但其中有些环境标准内容、功能、适用范围等方面，难以满足我国经济、社会与环境保护协调发展的需要。因此，一方面要进一步制定和完善相关的环境标准；同时，要积极采用国际环境标准。国际标准化组织已制定了ISO14000环境标准，运用这些标准，有助于形成统一的环境评价尺度，以适应环境审计国际交流的需要。另一方面，各级环保部门，要合理制定环境标准实施计划，充分运用环境监测手段，监督检查环境标准的执行。

3、在企业会计准则中，增加报告环境责任的内容。我国在资源型初级产品方面，如铁矿石、石油、木材等，现行的资源管理手段尚不完善，资源产品价格中求将环境成本计算在内。这样势必形成这种结果：一是加入WTO后，很难避免发达国家利用贸易方式攫取我国的战略资源，从而增大对生态环境的压力；二是进行环境绩效审计时，不利于对环境管理系统有效性的评价。因此，加快建立我国环境会计已是当务之急。但建立环境会计不是一蹴而就的，目前可以采取过渡性措施，即，通过修订《企业会计准则》，增加报告环境责任的内容。具体可包括两方面：一是对已进入会计记录的环境事项，规定在会计报表附注中加以披露；二是对未进入会计记录的环境事项，可通过“环境报告”予以揭示。“环境报告”的格式、报告的具体内容、报告周期等，在《企业会计准则》中另作规定。这样，有利于增强企业的环保意识，明确环保责任，也有利于各审计组织能够有效介入环境审计，促进环境审计工作的深入发展。